“Tertium non datur”. Parafrasando il brocardo latino che non concede terze soluzioni al principio dell’alternatività, il divieto di rielezione per i sindaci e per i presidenti di provincia che abbiano ricoperto la carica di vertice dei rispettivi enti per due mandati consecutivi, ha indubbiamente segnato l’ordinamento italiano, caratterizzandolo con una disposizione che non ha eguali nei sistemi giuridici europei. La marcata incidenza della norma sul profilo democratico del nostro quadro normativo è di tutta evidenza, stante la diretta incidenza della stessa sul rapporto tra cittadino ed istituzioni, in via generale, e tra elettore e candidato in via specifica. Se fino ad oggi le critiche a questo divieto di rieleggibilità di stampo anatemico, soprattutto da parte degli amministratori locali, avevano avuto toni piuttosto pacati per quanto convinti, anche in considerazione delle numerose iniziative legislative presentate nel corso della passata legislatura in Parlamento per ridurne la valenza e la portata, oggi, a distanza di dieci anni dalla primigenia istituzione della norma, il divieto è diventato operativo ed ovviamente le posizioni e le richieste dell’intervento del legislatore si sono fatte urgenti e particolarmente determinate. Come è noto, la ratio della disposizione, prevista dal secondo comma dell’articolo 51 del Testo Unico dell’ordinamento degli enti locali, D.Lgs.267 del 2000, è costituita, come ha sostenuto qualcuno, dalla finalità di contrastare “pericolose incrostazioni di potere”, che, altrimenti, potrebbe restare nelle mani di chi lo ha già sostenuto per un decennio. Una prima considerazione al riguardo concerne il lasso temporale “amministrativo” valutato dal legislatore perché la permanenza in carica possa dar adito a “pericolose incrostazioni” e stimato in due mandati consecutivi. Non essendoci, ovviamente, sul punto alcuna legge scientifica che definisca il tempo fisiologico di incrostazione di un potere, c’è da domandarsi se anche la prima rielezione non possa costituire in ipotesi una potenziale incrostazione di potere e se addirittura un triennio o un biennio possano costituire spazi temporali sufficienti per una gestione di potere più o meno radicata. Più plausibile la tesi che a determinare l’insorgenza di gestioni “pericolose” per le istituzioni e per la collettività non sia un mandato reiterato e comunque fondato sulla volontà degli elettori, ma i condizionamenti ambientali imposti dalla criminalità organizzata. A questa va aggiunta una seconda considerazione, che riguarda il concetto di potere pubblico, nel caso di specie quello identificato nella guida politico-amministrativa dell’ente locale, che deve essere necessariamente confrontato con quello delle altre sfere pubbliche, ed ancor prima con quello esercitato da altri soggetti nel medesimo contesto amministrativo. Sempre a livello di amministrazione di enti territoriali, va analizzato in tale ottica il potere dei presidenti delle regioni, ma questo potere, evidentemente, non risulta incline a incrostazioni, tanto è vero che il legislatore ha ritenuto l’applicazione della norma “etica” in parola non applicabile. Il potere pubblico presenta inoltre nel suo macrocosmo un numero in elencabile di sfaccettature: e come non pensare a quello legislativo, che consente ai nostri parlamentari di incidere in modo significativo in ogni aspetto della vita del cittadino, ma anche per tale potere, che ha in comune con quello dei primi cittadini di comuni e province la investitura diretta da parte della collettività, pur se protratto continuativamente per più lustri non si è mai pensato ad una norma di sbarramento “di garanzia”. Ora, per non far torto alla visione illuministica della tripartizione dei poteri come quintessenza della tenuta democratica dell’ordinamento, non possiamo omettere il richiamo, per la vexata quaestio in parola, al potere giurisdizionale, che, pur non discendendo direttamente dal popolo, potrebbe presentare un radicamento pericoloso dovuto alla permanenza nella funzione nei medesimi ambiti territoriali per un lungo periodo di tempo continuato. In altri termini nulla vieta ai magistrati di svolgere la loro attività per lunghi periodi nella stessa sede ed anzi questa conoscenza prolungata di un’area e di una collettività costituisce di norma un fattore virtuoso per l’ottimale esercizio dell’incarico ricoperto, un sillogismo che non vale per sindaci e presidenti di provincia, oppure ridimensionato nel confronto con il rischio della incrostazione di potere.
L’approccio ermeneutico alla disposizione sul divieto di terzo mandato non può peraltro prescindere dalla connotazione di “consecutivo” riferito dal legislatore alla doppia carica rivestita, che permette di introdurre una considerazione sulle amministrazioni comunali del nostro Paese che, in concreto, non possono che essere governate da una maggioranza politica e non dal singolo, per quanto autorevole ed espressione diretta della volontà popolare. Si intende con ciò sottolineare come l’interruzione della carica di sindaco e presidente di provincia non produca necessariamente il venir meno del potere pubblico locale in riferimento al soggetto non rieleggibile, esercitabile attraverso la compagine di maggioranza, non essendo peraltro il divieto di terzo mandato esteso alle figure di consigliere e di assessore dell’ente locale, a tutta riprova della incoerenza del sistema non solo a livello complessivo dell’ordinamento ma perfino nello specifico ambito locale.
Il vulnus di ordine sistematico che la norma introduce nell’ordinamento assume caratteri di maggior gravità sotto il profilo costituzionale e democratico in senso stretto, impedendo all’elettorato attivo di scegliere senza limitazione di sorta il rappresentante dei propri interessi e delle proprie aspettative, calibrate sul programma politico presentato dal candidato. Il contrasto della norma che dispone il divieto di terzo mandato costituisce una evidente violazione dell’articolo 51 della nostra Costituzione che garantisce condizioni di uguaglianza a tutti i cittadini che intendano aspirare alle cariche elettive. Paradossalmente dallo scontro dei due articoli 51, quello del Testo Unico degli enti locali e quello della Costituzione, sembrerebbe scaturire un confronto tra garanzie, una delle quali solo desumibile ed attinente il buon governo e la seconda delle quali perno e fondamento stesso della vita democratica ed in quanto tale degna della massima protezione. Ancora sotto il profilo costituzionale ma in termini di concreta gestione della cosa pubblica a livello locale, la disposizione de qua produce danni, rischi e difficoltà facilmente immaginabili per i comuni più piccoli, dove non è facile reperire figure in grado di amministrare un ente locale, con grave pericolo per la corretta applicazione del principio di buon andamento della amministrazione pubblica di cui all’articolo 97 della costituzione. Non a caso Secondo Amalfitano, sindaco di Ravello e presidente della Consulta ANCI dei piccoli comuni ha posto la questione in termini di “battaglia di civiltà” perché in gioco non c’è solo la stabilità delle amministrazioni comunali ma il diritto dei cittadini ad una rappresentanza politica locale non limitata, non condizionata.