La riforma operata con la legge costituzionale n. 1 del 18 ottobre 2003 che ha riscritto il titolo V della Costituzione ha novellato, tra gli altri, anche l’articolo 132, secondo comma, relativo al procedimento di distacco e aggregazione di Comuni e Province da una Regione ad un’altra. Il testo ora vigente prevede che, con l’approvazione della maggioranza delle popolazioni della Provincia o del Comune interessato espressa mediante referendum e con legge della Repubblica, sentiti i Consigli regionali, gli enti locali che ne fanno richiesta possono transitare da una Regione all’altra.
Dall’approvazione della riforma, la geografia amministrativa dei Comuni italiani, che negli oltre cinquant’anni precedenti di storia repubblicana era rimasta pressochè stabile, ha conosciuto un fermento senza precedenti. Quasi trenta Comuni hanno avviato l’inedito iter per il distacco dalla Regione di appartenenza e l’aggregazione ad un’altra Regione. Il procedimento, oltre che dall’articolo 132, secondo comma, della Costituzione, come riscritto dalla riforma del titolo V del 2003, è disciplinato dalla legge n. 352 del 25 maggio 1970, che presenta un apposito titolo III dedicato allo svolgimento del referendum e agli adempimenti previsti per la modificazione territoriale delle Regioni.
Il procedimento di distacco-aggregazione, proprio in quanto attivato massicciamente negli ultimi tempi da diversi Comuni, ha sollevato notevoli problemi, sia appunto per il numero crescente di enti locali che l’hanno richiesto, sia per alcuni aspetti procedimentali per i quali è stato necessario l’intervento risolutore della Corte Costituzionale, che con due pronunce, in momenti diversi, ha fatto luce su alcuni punti importanti della questione.
Il primo intervento della Consulta in materia è quello effettuato con la sentenza n. 334 del 10 novembre 2004. La citata legge n. 352 del 1970 sul referendum, all’articolo 42, secondo comma, prescriveva per la legittimità del procedimento, oltre al referendum medesimo, la necessaria deliberazione conforme di almeno un terzo dei Consigli comunali o provinciali della Regione di distacco e altrettanti della Regione di aggregazione. Il Comune di San Michele al Tagliamento, che aveva richiesto il passaggio dal Veneto al Friuli Venezia Giulia, ha impugnato la norma, su cui è quindi intervenuta la Corte.
Ad avviso della Consulta, la normativa sopra ricordata che prescrive per Province o Comuni che si vogliono distaccare da una Regione ed aggregare ad un’altra che la richiesta di referendum sia corredata – oltre che delle deliberazioni dei consigli degli enti interessati alla modifica territoriale – anche delle deliberazioni conformi, identiche nell’oggetto, di tanti consigli provinciali o comunali che rappresentino almeno un terzo della restante popolazione della Regione dalla quale è proposto il distacco e di altrettanti della Regione alla quale si propone che gli enti siano aggregati, pone in realtà a carico dei richiedenti un “onere di difficile e gravoso assolvimento”. Tale onere, secondo la pronuncia della Corte, porta inoltre a vincolare l’iniziativa referendaria ad organi non previsti nel testo costituzionale e condiziona necessariamente l’iniziativa degli enti locali richiedenti il distacco a quella di altri soggetti. Ciò è stato giudicato un aggravio procedimentale eccessivo, ancor meno giustificato dopo la riforma del 2003 che ha riscritto il secondo comma dell’articolo 132 della Costituzione, che oggi si limita oggi a prevedere che per il procedimento di distacco-aggregazione di un ente locale da una Regione ad un’altra sia necessaria la volontà della maggioranza delle popolazioni della Provincia o delle Province interessate e del Comune o dei Comuni interessati, espressa mediante referendum, oltre che una legge della Repubblica e la consultazione dei Consigli regionali interessati.
L’onerosità del procedimento richiesto dalla legge n. 352 del 1970 è stato quindi ritenuto dai giudici costituzionali “palesemente eccessivo, in quanto non necessitato” rispetto alla determinazione ricavabile dalla nuova previsione costituzionale, ed è stato considerato un motivo di “frustrazione del diritto di autodeterminazione dell’autonomia locale”, la cui affermazione e garanzia risulta invece tendenzialmente accentuata dalla riforma del titolo V della Costituzione. Pertanto la Consulta ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della previsione del secondo comma dell’articolo 42 della legge n. 352 del 1970, cogliendo l’occasione per rimarcare che le valutazioni eventualmente contrarie di altre popolazioni, diverse da quelle dell’ente che chiede il distacco, non possono impedire l’avvio dell’iter previsto dall’articolo 132 della Costituzione, ma si inseriscono invece proprio all’interno di tale articolato procedimento, in una fase successiva.
Il referendum, come chiarito dalla Corte, ha infatti un carattere meramente consultivo, e l’eventuale suo esito positivo sicuramente non vincola il legislatore statale alla cui discrezionalità compete di determinare l’effetto di distacco-aggregazione. Nel procedimento di approvazione della legge della Repubblica che sancisce il trasferimento dell’ente locale da una Regione all’altra, il secondo comma dell’articolo 132 della Costituzione inserisce la fase dell’audizione dei Consigli regionali coinvolti: proprio in questa fase possono emergere e valutarsi gli eventuali interessi contrapposti, espressi da popolazioni diverse da quelle dell’ente locale che ha avviato le procedure per il distacco. Ma le “popolazioni interessate” di cui parla la norma costituzionale ai fini dell’iniziativa per l’avvio del distacco stesso e della consultazione referendaria sono, secondo il dettato dell’articolo 132 della Costituzione vigente, le “popolazioni della Provincia o delle Province interessate” (nel caso di distacco di Province) e “le popolazioni del Comune o dei Comuni interessati” (nel caso di distacco di Comuni), riferendosi inequivocamente soltanto ai cittadini degli enti locali direttamente coinvolti nel distacco-aggregazione.
Di recente, la Corte Costituzionale è nuovamente intervenuta sulla questione con la sentenza n. 66 del 9 marzo 2007. La pronuncia della Consulta ha riguardato il problema dell’applicazione del procedimento previsto dall’articolo 132, secondo comma, della Costituzione anche alle Regioni a Statuto speciale. La Regione Valle d’Aosta infatti, sollevando conflitto di attribuzione davanti alla Consulta, riteneva che dalla sua specialità discendesse l’impossibilità di applicare nel proprio ambito regionale la procedura prevista dalla norma costituzionale citata, in quanto ogni modificazione del territorio valdostano - e tale sarebbe il distacco e l’aggregazione di un Comune da un’altra Regione - si potrebbe operare solo attraverso una modifica statutaria: sostenendo tale posizione la Valle d’Aosta ha sollevato quindi conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione a tre atti prodromici alla celebrazione del referendum, di cui all’articolo 132, secondo comma, della Costituzione, per il distacco del Comune di Noasca dalla Regione Piemonte e la sua conseguente aggregazione alla Regione ricorrente. Secondo la Valle d’Aosta, tali atti sarebbero lesivi del riparto delle competenze costituzionali e statutarie della Regione, in quanto non dovrebbe essere competenza dello Stato attivare il procedimento di modifica del territorio di una Regione a Statuto speciale ai sensi dell’articolo 132, secondo comma, della Costituzione: il territorio regionale infatti sarebbe stato sostanzialmente costituzionalizzato dallo Statuto di autonomia, attraverso il rimando ai Comuni individuati in un’apposita tabella allegata al decreto legislativo luogotenenziale 7 settembre 1945, n. 545 (Ordinamento amministrativo della Valle d’Aosta). Di conseguenza, per la Regione ricorrente, le modificazioni al territorio potrebbero essere introdotte solo mediante il procedimento di revisione dello Statuto previsto dall’articolo 50 dello stesso, e non troverebbe quindi applicazione l’articolo 132, secondo comma, della Costituzione.
La stessa posizione in precedenza era stata adottata anche dalla Regione Trentino-Alto Adige: in particolare la Provincia autonoma di Trento, pur senza sollevare un conflitto davanti alla Consulta, richiesta di fornire il parere prescritto dall’articolo 132, secondo comma, della Costituzione nell’ambito del procedimento di distacco del Comune di Lamon dal Veneto per essere aggregato al Trentino, non ha ritenuto di doverlo fornire, considerando non applicabile la norma costituzionale menzionata nell’ambito di una Regione speciale, in relazione alla considerazione del territorio regionale come parte integrante e costitutiva dello Statuto speciale di autonomia, che pertanto può essere modificato non con le procedure dell’articolo 132 della Costituzione, ma solo nei modi stabiliti dallo Statuto medesimo.
La pronuncia della Corte Costituzionale smentisce però la posizione della Valle d’Aosta, sostenuta già anche dal Trentino Alto Adige, affermando in termini espliciti che l’articolo 132 della Costituzione “si riferisce pacificamente a tutte le Regioni”, sia quelle ordinarie, sia quindi anche quelle ad autonomia speciale, tutte quante elencate nel precedente articolo 131. Una tale interpretazione della norma costituzionale è resa necessaria dal fatto che “nessuna procedura normativa interna ad un singolo ordinamento regionale potrebbe produrre effetti su due diversi enti regionali”, come è nel caso in cui un Comune venga distaccato da una Regione ed aggregato ad un’altra, in un procedimento che investe evidentemente due Regioni distinte.
Le procedure di distacco-aggregazione di un Comune o di una Provincia previste dall’articolo 132 della Costituzione trovano pertanto applicazione in riferimento a tutte le Regioni, anche a quelle a Statuto speciale. Nell’affermare tale principio, la Corte Costituzionale con la sentenza in esame ha chiarito anche, incidenter tantum, alcuni aspetti del procedimento di distacco e aggregazione non codificati in termini assoluti dalla normativa in materia, avvalorando la prassi seguita in questi casi dal Ministero dell’Interno.
L’articolo 45 della legge n. 352 del 1970 stabilisce infatti che, qualora la proposta di distacco-aggregazione sottoposta a referendum ai sensi dell’articolo 132 della Costituzione sia stata approvata, il Ministro dell’Interno è tenuto a presentare al Parlamento, entro sessanta giorni, il disegno di legge, previsto dalla stessa norma costituzionale quale fonte necessaria per sancire il trasferimento dell’ente locale da una Regione all’altra. Sempre l’articolo 132 della Costituzione prevede però anche che siano sentiti in proposito i due Consigli regionali interessati. La sentenza della Corte coordina quanto previsto dalla Costituzione e dalla legge sul referendum e scandisce i passaggi dell’iter procedimentale in cui vanno ad inserirsi gli adempimenti richiesti: dopo lo svolgimento del referendum, in caso di un suo esito positivo, ma prima dei lavori legislativi e dell’esame parlamentare del provvedimento che avrà inizio con la presentazione del disegno di legge governativo, si deve provvedere al coinvolgimento delle Regioni interessate attraverso la richiesta ai loro Consigli regionali del parere sulla proposta. La sentenza della Corte prescrive quindi che il parere dei Consigli regionali sia richiesto prima della predisposizione del disegno di legge e della sua presentazione in Parlamento, ma non dice che debba necessariamente essere anche reso nello stesso termine: l’inerzia dei Consigli regionali interessati che non si pronuncino sulla questione, se ritualmente interpellati, non dovrebbe essere quindi di ostacolo alla prosecuzione dell’iter del procedimento e alla discussione parlamentare del provvedimento legislativo di distacco-aggregazione.
La Consulta, respingendo il ricorso della Regione Valle d’Aosta, a contrario avvalla anche la legittimità e la correttezza del modus procedendi adottato dal Ministero che, in presenza di distacchi e aggregazioni di Comuni che interessano Regioni ad autonomia speciale ha ritenuto opportuno predisporre un disegno di legge di rango costituzionale. Infatti la locuzione “legge della Repubblica”, prevista dall’articolo 132, secondo comma, della Costituzione, non esclude che venga presentato un disegno di legge costituzionale, di forza quindi pari a quello degli Statuti speciali, idonea pertanto a salvaguardare comunque la “costituzionalizzazione” degli ambiti territoriali delle Regioni speciali.