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I mille volti della corruzione italiana: atto primo, “concezioni a confronto” di Valeria Bordi PDF Stampa E-mail
Venerdì 24 Gennaio 2014 11:52

 

La tipologia della corruzione nera, di quella bianca e di quella grigia; "il mercato dei diritti di proprietà"; la teoria contrattualistica e quella efficientistica a confronto; lo schema di tangentopoli; il lobbying legalizzato di Rose Ackerman.......

 

 

La dottrina  ha individuato tre diverse tipologie di corruzione: la prima, definita “corruzione nera”, comprensiva delle gravi violazioni dell’ordine legale cui corrispondono atteggiamenti di rifiuto sociale unanime; la seconda cosiddetta “corruzione bianca”, che interessa invece quei cattivi costumi diffusi, difficilmente estirpabili e normalmente tollerati dall’opinione pubblica; infine, la terza tipologia, quella della “corruzione grigia”, forma più distruttiva e concernente comportamenti situati a metà strada tra legalità ed illegalità. Un diverso orientamento  ha offerto una definizione di natura comportamentale, considerando la corruzione come “un deterioramento del processo decisionale in cui il decisore, in un’impresa privata o nel settore pubblico, consente la deviazione o domanda di deviare dal criterio che dovrebbe guidare il processo decisionale in cambio di una ricompensa, della promessa o dell’aspettativa di essa. I motivi che influenzano il processo decisionale non possono essere parte della giustificazione della decisione”. Secondo tale definizione la corruzione si risolve cioè in un conflitto di interessi fra il perseguimento degli obiettivi istituzionali secondo criteri teorici e il perseguimento di altri obiettivi devianti da tali criteri; l’elemento dello scambio, non necessariamente monetario ma comprensivo di qualsiasi forma di ricompensa, consente poi di distinguere la corruzione dall’abuso di potere.

Secondo alcuni studiosi  invece la corruzione “ricorrerebbe quando esistono tre tipi di attori economici: un mandatario, un mandante ed infine una terza persona i cui profitti e le cui perdite dipendono dal mandatario. Un mandatario è corruttibile nella misura in cui può dissimulare a priori la propria corruzione al suo mandante e diviene corrotto se sacrifica l’interesse del suo mandante al proprio e se, così facendo, infrange la legge”.

Per quel che riguarda le teorie economiche sulla corruzione, tra i riferimenti più noti e citati, non può non essere menzionata Rose-Ackerman .

Ella propose un discorso mirante a favorire la trasformazione delle tangenti in pagamenti legali mediante modifiche giuridiche (attività di lobbying giudicate meno nefaste dei finanziamenti occulti di campagne elettorali); tale progetto di legalizzazione delle transazioni occulte poneva, come affermava la stessa autrice, problemi complessi per le politiche redistributive mirate o per le procedure di assegnazione dei contratti pubblici. La ricchezza dello studio di Rose-Ackerman è frutto della sua conoscenza concreta del diritto e dei casi di corruzione riscontrati negli Stati Uniti d’America oltre al fatto di aver aperto numerose piste di ricerca tra cui il miglior esempio è stato il delicato rapporto sussistente tra economia, politica e moralità.

Ulteriori orientamenti  hanno affermato che “la corruzione è un mercato nero di diritti di proprietà , sui quali è stato dato ad alcuni funzionari un potere allocativo discrezionale; la corruzione rappresenta allora un mezzo illegale e flessibile per influenzare la loro definizione e attribuzione”.

In ordine all’analisi dei diversi aspetti della corruzione, si è imposto un indirizzo dottrinale  secondo il quale la corruzione sarebbe una disfunzione per l’economia e per lo Stato: per l’economia perché falsa il mercato; per l’organizzazione statale perché introduce il mercato nello Stato, in quanto si va a negoziare un potere pubblico. Ma viene altresì osservato che si possono individuare anche funzioni positive della corruzione (c.d. funzioni latenti): tale pratica compenserebbe l’insufficienza dei salari, contribuendo così al buon funzionamento dello Stato, e innalzerebbe i dipendenti nella gerarchia delle classi sociali.

Alcuni autori  della scuola neoliberale della Public Choice, si sono rifatti agli studi relativi all’economia della burocrazia e al mercato del voto per tracciare un modello di mercato della corruzione; questa corrente di pensiero ha elaborato una riflessione di fondo sulla ricerca di rendita (rent seeking ) nelle nostre società, analizzando la corruzione come forma particolare di tale ricerca. Questa teoria apporta un rilevante contributo all’analisi dei motivi della domanda e dell’offerta di corruzione e al loro costo sociale e individua la corruzione come mezzo illegale, rappresentante la spesa di risorse rare nell’intento di captare un trasferimento artificialmente creato dallo Stato .

Ancora, secondo un'altra impostazione , l’economia della corruzione si concentra sulla situazione in cui la scarsità spinge alcuni individui ad adottare comportamenti corruttivi razionalmente devianti nel caso in cui si possano prevedere benefici sufficienti: il principio di massimizzazione dell’utilità spinge l’individuo (domanda del corruttore e offerta del corrotto) ad un calcolo che anticipa i vantaggi (i benefici) e i costi (l’ammontare delle sanzioni ponderato in base al rischio di essere colti in fallo secondo un calcolo di valore atteso) .

Per la teoria standard allargata la corruzione consta nella violazione di un contratto legale, perpetrata attraverso la stipulazione di un contratto illegale .

Hanno invece fornito un’interpretazione benevola del fenomeno i sostenitori della teoria efficientistica, i quali considerano la corruzione come strumento idoneo a rimuovere o a rendere meno nocivi alcuni ostacoli di varia natura, la cui inamovibilità costituirebbe un danno per le attività economiche. La corruzione si profila dunque, secondo questa impostazione, come un meccanismo atto a render l’economia più snella ed efficiente, strumentale al superamento delle imperfezioni dello Stato e dei mercati e capace di ovviare ad un certo numero di deficienze funzionali della struttura ufficiale e legale del sistema. Precisamente la corruzione può indurre gli agenti pubblici a svolgere con maggiore diligenza i propri compiti, poiché la tangente funge da incentivo occulto che sopperisce all’inadeguatezza delle procedure ufficiali ed accresce così l’efficienza di strutture amministrative irrazionali. L’esperienza italiana tuttavia dimostra l’esatto contrario: la corruzione produce inefficienza e, a sua volta, il cattivo funzionamento dell’amministrazione crea migliori occasioni di corruzione; viceversa lo sviluppo economico viene ad  essere favorito da un’amministrazione onesta.

Passando dalle teorie della dottrina economica all’attività e agli studi delle organizzazioni internazionali, l’organizzazione non governativa Trasparency International  ha definito la corruzione come “quell’insieme di comportamenti di pubblici ufficiali, o di impiegati pubblici finalizzati all’arricchimento personale o di persone vicine, e che si realizzano attraverso l’abuso dei poteri preposti al loro ufficio; tale abuso comporta necessariamente una violazione dell’insieme dei doveri d’ufficio”.

La Banca Mondiale, istituzione dell’Organizzazione delle Nazioni Unite, ha distinto due tipologie di corruzione : la corruzione attuata a livello amministrativo e la cosiddetta state capture . Il concetto di corruzione amministrativa si riferisce all’insieme di azioni effettuate da un agente pubblico al fine di imporre distorsioni internazionali nello stadio di implementazione di regole o leggi in cambio di una ricompensa, effettiva, promessa, o attesa . In generale, questa modalità di corruzione, riguarda tutti gli atti che garantiscono al privato cittadino eccezioni a regole o una priorità rispetto a certi servizi. Il concetto di state capture comprende, invece, tutti gli atti di uno o più agenti finalizzati a influenzare il processo di formazione di regole o leggi, secondo la dimensione statale in cui avviene .

Secondo la definizione fornita dall’OCSE - Organizzazione di Cooperazione e Sviluppo Economico - la corruzione consiste nell’”offerta o nella prestazione diretta o indiretta di ogni vantaggio non dovuto, pecuniario o di altro genere, ad un pubblico ufficiale, in violazione dei doveri d’ufficio del funzionario, allo scopo di ottenere o continuare a mantenere un affare”.

Seguendo questo iter argomentativo, emerge la necessità che i favori scambiati al fine di ottenere benefici personali, oggetto dell’atto di corruzione, non vengano confusi con il concetto di doni, i quali, per loro natura, non sono corrisposti secondo una modalità do ut des. A livello pratico, tuttavia il confine tra le due tipologie di scambio non è sempre netto. Le transazioni illecite possono avvenire attraverso l’utilizzo di pagamenti, le tangenti, o attraverso lo scambio diretto di benefici personali che non hanno natura monetaria. Si noti che la tangente rappresenta il prezzo dello scambio, non l’oggetto stesso della transazione. Nel caso in cui gli agenti non utilizzino pagamenti monetari, la transazione sottende in ogni modo un concetto di valore e si svolge secondo le modalità di scambio proprie del baratto: la transazione avviene in quanto le due parti attribuiscono lo stesso beneficio o valore ai favori oggetto della transazione.

Da una formula più generica del fenomeno si è giunti a scindere la corruzione in due unità complementari tra loro, quella soggettiva e quella oggettiva ; la prima costituita da comportamenti moralmente o penalmente illeciti dei singoli, la seconda consistente nel disfacimento di larghe parti della struttura politica e istituzionale; ed è proprio quest’ultima che è stata identificata come l’immagine più profonda e più antica della corruzione .

Questa, si riconosce, invece, come ambientale o endemica quando non risulta un atto isolato, ma comune e quasi consuetudinario. Il cosiddetto mondo di Tangentopoli, il più grande evento corruttivo italiano scoperto all'inizio degli anni novanta, esattamente venti anni fa, è stato più volte descritto come un sistema endemico, radicato, dove tutti i politici intascavano e tutti i privati pagavano per ottenere favori dai primi. I partecipanti a questo connubio deviato, col tempo, si abituano alla corruzione al punto di considerarla come una prassi, una consuetudine, una fisiologica procedura per "oleare la macchina" addirittura caricata di valenza positiva. Un simile sistema tende inevitabilmente ad isolare ed estromettere gli «onesti», perché questi, non avendo niente da rischiare da eventuali indagini, potrebbero esporre, denunciare il malaffare affaristico posto in essere tra pubblico e privato, danneggiando tutti gli altri e coinvolgendo la magistratura.

Anche se il nostro ordinamento non distingue tra corruzione attiva e corruzione passiva , ossia tra l’azione di colui che deliberatamente agisce per corrompere ed il fatto del funzionario che sollecita, riceve o si fa promettere il “prezzo” della corruzione, a differenza di quanto avviene nella disciplina penalistica tedesca che prevede sanzioni differenziate in relazione a tali diverse connotazioni del crimine, alcuni  indicano nella c.d.“corruzione indotta” la patologia conseguente a leggi improvvide e lassiste. Questa tipologia corruttiva appare riconducibile al concetto sovracitato di state capture, riscontrabile nel caso in cui l’agente privato prenda il sopravvento sull’esercizio del potere decisionale dell’agente pubblico, anche attraverso una influenza o un condizionamento sul processo di formazione di leggi e regolamenti; quindi una corruzione al massimo esponenziale essendo in tal caso attaccato e condizionato l’operare dei “conditores iuris” a livello nazionale, regionale e locale.

 

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